咫尺地球：日本地方政府「次國家外交」挑戰中日關係

近日中日關係不斷惡化，導火線是東京都知事石原慎太郎聲稱要「購買」釣魚台，日本首相野田佳彥繼而說要把釣魚台「國有化」，令爭議難以迴旋。值得注意的是，這波爭議並非日本中央政府主動挑起，而是由地方行政單位「東京都」編導，屬於一種地方外交，在國際關係理論中，普遍被涵蓋在平行外交理論（Para-diplomacy）的次國家（sub-national）框架內，可能成為影響日後中日關係的重要元素。



日本「地方自治」的歷史與現實



世界各地在國家層面以外、以內，一直以不同方式讓地方層面參與國際事務，但日本地方外交逐漸坐大，則有其獨特背景。對此研究最詳細的，首推在澳洲任教的印裔日本研究學者贊尼（Purnendra Jain）2005年出版的《日本的次國家政府在國際事務》（Japan’s Sub-national Governments in International Affairs）一書，但專門以這框架研究中日關係的學術論著，則明顯不足。



日本地方政府對國際事務興趣越來越大，部份源自史上藩侯割據的傳統，部份則源自二戰後日本憲法的「地方自治」章節，目的是避免過分強大的中央政權再次出現，成為軍國主義的溫床。理論上，日本地方的自治程度頗有限，而在冷戰期間，有了共產黨、社會黨等作為長期對自民黨政權的威脅，日本地方政治影響中央的並不常見，更遑論影響世界。但冷戰結束後，自民黨一黨獨大的超穩定結構崩潰，日本中央政權更迭比從前更頻仍，平成年代至今23年，換了16個首相，反而地方政權能維持相當穩定性，地方領袖的影響力慢慢開始增強。像石原慎太郎，在1999年當選東京都知事至今，並於1972－1995年擔任代表東京都的眾議員，在同一地方盤踞長達四十年，既有個人魅力，也有一定政績，中央政客人來人往，他們卻逐漸成了不倒翁。



摸著石頭過河：當地方自治延伸到國際



就日本地方自治的權限，原來並無明確釐定參與國際事務的界線，一切都是自行發揮。冷戰終結前後，日本經濟泡沫爆破，而在全球化過程中，最受影響的又是地方政權，中央與地方之間就預算、福利、稅收等的分歧越來越大。地方政府為解決自身經濟問題，開始積極與中央討價還價，過程中，就逐漸延伸到參與國際事務。正如贊尼研究，正是因為不少地方政府希望實施與中央不同的對外經濟政策，對外國人能否有地方居留權、應否享有投資優惠等議題有了實則利益考量，連帶對國際政治議題也關心起來，例如「脫北者」的待遇，或第三國人權等。這趨勢，教人想起幕末時代湧現的地方外交活動，幾乎一發不可收拾。



加上日本雖然與美國結盟，民間卻存在一定反美傾向，不少地方政府利用這情緒，自行「反映民意」，例如昔日富士山市市長曾拒絕讓美軍坦克過境支援越戰，儘管那是日本國策；又如年前不少城市動員群眾，反對日本為了美國支援伊拉克戰爭。另一些城市則去拓展中央難以處理的對外關係，與蘇聯、北韓等發展友誼，例如據俄羅斯學者茲博格（Yakov Zinberg）對「庫頁島次國家外交」的研究發現，北海道和庫頁島在日蘇、日俄關係欠佳時，也是交往頻繁。日本中央政府對此不但不反感，反而加以鼓勵，另有一個「財團法人自治體國際化協會」（CLAIR），儼然日本地方外交的國際秘書處。



地方行政成為反華溫床？



以上趨勢原來與中日關係不應有太大關連，頂多是一些地方希望多引入中國投資、一些要與華保持距離而已。但自從中國「和平崛起」，日本政府對華政策受到不少無形制約，就是多麼右翼的人去到中樞位置，也不可能直接挑戰北京，因為破壞中日關係並不符合日本利益。但日本民間的反華情緒從來存在，對中國的政治、經濟角色益發感到不安，就只能在地方層面發洩，這恰恰配合了地方自治近年要擴權的趨勢。結果，日本地方自治逐漸成了右翼運動的溫床，中國尤為首當其衝。諷刺地，這與當年美國讓日本推行地方自治來監察右翼的原意，剛好背道而馳。



以往學者對日本地方外交一框架頗為輕視，或視之為美國佔領者強加於人的天方夜譚。但經過近年一系列事情的發展，特別是這波釣魚台爭議，個別華人評論員已覺得不對勁，例如《日本新華僑報》總編輯蔣豐月前撰文，要中國警惕日本地方勢力「搞局」；上海外國語大學的武心波院長也警告，日本地方政府「作為次國家行為體…頻繁而大膽地參與國家外交」，「說明國家主義力量加速向強勢地方政府集結」。中日關係放在如此框架，前景並不樂觀，這幾天會介紹當中四個模式供參考。（之一）



沈旭暉 明報 2012年7月